「地方制度法第四十四條及第四十六條條文修正草案」，請審議案。

一、修法明定各該機關首長之推選應以記名方式為之，並未牴觸憲法第一百二十九條，理由分述如下：第一為憲法文義的差異，憲法第六十六條將立法院院長、副院長的產生稱為「互選」，而非憲法增修條文第二條、第四條、第九條第一項所指總統、副總統、立法委員、縣長、縣議員之「選舉」。除立法院外，其他各級民意機關首長的產生，憲法更未有設有任何規範，至多如第一百十八條授權以法律定之。因此，僅依文義解釋，各級民意機關首長的產生過程，並非第一百二十九條所指「本憲法所規定之各種選舉」。 二、第二為憲法第一百二十九條規範目的在保障憲法第十七條參政權，故將特定的程序原則（普通、平等、直接、無記名）明文提昇至憲法位階，以保障該等基本權利之行使不受外力干擾。因此，各級民意代表推選其所組成民意機關之首長，應否適用憲法第一百二十九條，取決於此一選擇行為是否為人民行使其參政權。基於以下兩點，答案為否定：其一為各級民意代表為公職人員，作為國家組織的成員，職掌國家立法權力的行使，並非受到國家權力統治而必須得到基本權利保障的「人民」；其二，無論憲法，或作為憲法具體化規範的公職人員選舉罷免法、地方制度法，均未將各級民意機關首長的產生，列為經由人民選舉產生或經由人民罷免而解職，故非人民參政權行使之標的。 三、第三，憲法第一百二十九條在貫徹第二條國民主權原則，國家主權屬於國民全體，為憲法第二條揭示的國民主權原則，亦即國家權力的擁有者為國民全體，而非特定個人或少數人。根據此一原則，國家事務的最高決定權應歸屬於全體國民，本屬當然。但是，現代國家治理廣大領土和多元事務，在現實條件上勢必難以達成國民主權原則的完全實現，故而有間接民主之設，由主權者選擇代表者，次由代表者代行國家事務的最高決定權，此為現今極大多數憲政國家所採行的制度，我國亦然。間接民主由代表者代行主權，為確保此一代行過程能夠儘可能地準確傳達主權者意志，而不致遭到濫用或扭曲，憲法規範必須採行若干細緻設計，特別是主權者選擇代表者的程序，必須排除外在因素的干擾，始能保證主權者乃基於真意擇定授權對象。若非如此，之後的主權代行僅由詐欺者進行，將從根本上破棄國民主權原則。因此，代表者的選擇程序，依第一百二十九條規定，必須符合「普通、平等、直接、無記名」的程序原則。憲法增修條文第二條、第四條、第九條第一項所定總統、副總統、立法委員、縣長、縣議員的選舉，即必須符合第一百二十九條的要求。但是，憲法第一百二十九條的適用範圍，是否如文義所指，僅侷限於前述憲法明確指涉的代表者選舉？此一疑問的回答，應回歸到第一百二十九條的規範目的，即保障主權者選擇代表者的真意。所以在法理上，凡是主權者選擇代表者的程序，或至少是主權者的代表者再選擇代表者的程序，均有真意遭到干擾的風險，故皆有第一百二十九條的適用，不應僅憑文義限定在「本憲法所規定之各種選舉」。主權者選擇代表者不難理解，至於代表者再選擇代表者的意涵，舉一例即明白。例如，若干涉及主權代行的職位，性質上又不適宜由主權者親自選擇，故憲法就其選任，設有特別任命程序，由獲得主權者授權的代表者進行再選擇，包括增修條文第二、三、五、六、七條及憲法本文第一百零四條對於行政院長、大法官、考試委員、監察委員、審計長的任命或提名同意都屬於此種程序，均應適用第一百二十九條。立法院職權行使法第二十九條，即本此一意旨規定大法官、考試委員、監察委員、審計長之同意權行使應以無記名投票為之。不過，僅由總統一人為的提名或任命，在實際憲政運作上不具實質意義，亦屬當然。根據此一判斷標準，各級民意機關首長的推選，無憲法第一百二十九條的適用，理由如下：其一，各級民意代表雖有主權者之授權，但各級民意機關首長所職掌的權限，如對外代表民意機關、主持並促使審議過程順利進行、維持機關內部紀律、推展機關行政事務，功能在保障代表者代行主權的外在環境和制度條件，扮演輔助者的角色，但與代行主權本身不存在直接關聯。因此，推選民意機關首長的程序，並非代表者的再選擇；其二，在以往實務上，各級民意機關首長具備高度的話事權，介入各項政治事務的決定過程甚深，但此一「權力」並非憲政制度下的權力，而是來自首長個人政治權威、政經資源和人際網絡的總和。此一實然面形成的非制度性權威，自不能用以反推各級民意機關首長在應然面上具備代行主權的功能；其三，各級民意機關首長必然擁有民意代表的身分為前提，其基於此一身分而參與議案投票，亦不罕見。此一投票行為在性質上，自然屬於主權的代行，但要特別區辨的是，首長是以民意代表的身分而行使主權者的授權，並非以首長的身分而在政治事務上有所決定。民意機關首長的雙重身分，使其得以一方面發揮機關首長的功能，另一方面又得以代行主權。但是，從這兩種不同身分衍生出的不同功能，可作明確區別，不應當混為一談。

罷免與推選同屬各級民意機關首長產生之決定，自有相同修正理由，故一併修正本條第一項第三款，以示明確。